【导语】自2024年12月1日《城市公共交通条例》实施以(yǐ)来(lái)，其(qí)对(duì)城(chéng)市公交财政保障的“钱袋子条款”执行情况备受关注。客车网通过跟踪全国35家直辖市、省会城市、计划单列市、地级市的财政拨款情况，发现各地政府均将公交发展经费纳入财政预算，但因财政承受能力差异，拨款强度与方式各不相同。本文将从超大城市、资产重组城市、省会及地级市等多维度，剖析《城市公共交通条例》的落地现状与挑战，展现各地在公交财政保障上的探索与创新。

　　客车网2025年8月19日讯——

　　《城市公共交通条例》颁发半年余 “钱袋子条款”执行如何?

　　——全国35家城市公交财政拨款面面观

　　袁建光

　　国务院令(第793号)公布的《城市公共交通条例》，已于2024年12月1日起施行。半年多过去了，被行业视为整部法规“钱袋子条款”《条例》第十三条(财政预算保障)，究竟执行得怎样?

　　根据对全国35家直辖市、省会城市、计划单列市、地级市2024年财政拨款情况的(de)跟(gēn)踪(zōng)，各(gè)地(de)方政府已100%地将城市公共交通发展所需经费，纳入了本级财政预算。只是在执行过程中，因各地财政承受能力有大小，财政拨款到位的强度会有所不同，拨款方式也各具招法。

　　一、四家超大城市北京、上海、广州、深圳，加两家直辖市天津、重庆，六家市政府基本形成了“预算安排—成本规制—绩效考核—多元融资”的闭环管理体系，有效落实了财力保障。

　　北京市在年度预算中单列“公共交通发展专项资金”，用于场站建设、车辆购置、运营补贴及公益性资产保障。形成“公益性资产支出+政府购买服务支出+政策性亏损补贴支出”的立体化补贴体系。该专项资金的管理和监督机制以“规划引领、绩效导向、多维监督”为核心，通过制度设计和技术手段，确保资金高效使用。

　　2025年政策进一步强化了绩效评价权重和跨部门协同，体现了精细化管理的趋势。其绩效评价体系以“经济性、效率性、效益性”为核心，结合专项资金特点构建了多维度的指标体系。其中，公益性资产：车辆、场站建设资金，由财政全额保障;运营服务：实行“两保两挂一留”(保基本、保运转，人工成本增长与增收节支率挂钩、绩效补贴与增收节支额挂钩，增收节支留企业);政策性亏损：对低票价、老年人及学生优惠给予差额补贴。

　　上海市政府把贯彻《城市公共交通条例》作为建设人民城市的重要抓手，围绕“规划、资金、土地、票价、补贴、治理(lǐ)”六(liù)大(dà)环(huán)节(jié)，形(xíng)成(chéng)了(le)一(yī)套(tào)可(kě)量(liàng)化(huà)的(de)财(cái)政(zhèng)投(tóu)入(rù)与(yǔ)政(zhèng)策(cè)保(bǎo)障(zhàng)体(tǐ)系(xì)。

　　1、将(jiāng)财(cái)政(zhèng)投(tóu)入(rù)固(gù)化(huà)为(wèi)法(fǎ)定(dìng)责任。市、区两级全部建立“公共交通发展专项资金”，并纳入年度预算，用于轨道交通、公交场站、充换电设施、车辆更新、智慧公交等建设及运营补贴。

　　2、完善“成本规制+绩效考核”补贴机制。对轨道交通、地面公交分别制定运营服务标准和(hé)成(chéng)本(běn)规制办法，补贴额度与客流强度、服务质量、成本控制“三挂钩”。

　　3、拓宽多元化投融资渠道。用足用好国家城市交通发展奖励资金、农村客运补贴资金，发行地方政府专项债券，鼓励保险资金、“基础设施领域不动产投资信托基金”(Infrastructure REITs)，参与公交场站综合开发。

　　4、强化用地和路权保障。在控制性详细规划中优先划拨公交场站、首末站、充换电设施用地，允许综合开发收益反哺运营。

　　5、健全票价动态调整和换乘优惠体系。建立“政府定价+政府指导价+市场调节价”并存的票制体系，对长距离线路试行按里程计价，对微循环公交、定制公交实行政府指导价或市场调节价。

　　6、推进绿色智慧公交升级。车辆全面新能源化：2025年市区公交车新能源和清洁能源占比保持 100%，每年更新车辆 2000 辆以上，配套充电桩 1.5 万个。 建设“出行即服务(MaaS)”平台，政企联合推进统一支付、智慧调度、客流预测、碳积分兑换等功能，2026 年用户覆盖率力争达到 70%。

　　7、完善全域安全与应急保障体系。建立“市—区—企业”三级安全资金保障机制，对大修更新改造、应急物资储备、数字化监测平台实行项目清单化、资金预算化管理。

　　广州、深圳、天津等三家市政府，进一步完善了成本规制模型——以审计后的完全成本扣减票务收入、广告收入后，差额进入财政补贴池;同时引入第三方机构做绩效评估，补贴向优质服务线路倾斜。

　　重庆市财政局通过以下措施落实成本规制机制：对公交企业运营成本进行核算，动态调整补贴标准，确保票价低于成本时财政兜底。专项补贴资金：设立新能源公交车更新、动力电池更换等专项补贴，2024年单列预算支持绿色出行转型;跨部门协同：交通、财政、发改等部门联合制定补贴细则，确保资金精准拨付;地方配套政策: 差异化补贴：对(duì)主城(chéng)区(qū)二(èr)环(huán)内(nèi)外(wài)公(gōng)交(jiāo)线(xiàn)路实(shí)行(xíng)不(bù)同(tóng)补(bǔ)贴(tiē)标(biāo)准(zhǔn)，二(èr)环(huán)外(wài)补(bǔ)贴(tiē)由(yóu)区(qū)县(xiàn)财(cái)政(zhèng)承(chéng)担(dān)，市(shì)级(jí)财(cái)政(zhèng)重(zhòng)点(diǎn)支(zhī)持(chí)主城(chéng)区(qū)。绩(jī)效(xiào)评(píng)价(jià)管(guǎn)理(lǐ)：对(duì)补(bǔ)贴(tiē)资金使用效率开展绩效评价，确保资金用于提升服务质量(如响应公交、定制线路等)。

　　北京、上海两家城市公交，属百亿级“优先保障公共交通财政投入”，政府雄厚的财政实力，给了公交实足的保障底气;天津、重庆、广州、深圳等四家城市公交，财政投入在30亿～70亿区间，也算是过日子不差钱的企业。

　　二、大连、贵阳、洛阳、重庆、郑州、长春等六家公交和轨道资产重组公司后，市政府利用企业资产规模扩大、信用评级提升、融资能力和资金调度效率同步增强的机会，以资产规模促成融资效率。

　　大连地铁集团+公交集团，合并成大连公共交通建设投资集团，资产超600亿，形成东北最大综合交通平台。尽管2024年市财政紧张，没有给常规的财政补贴，仅通过“还款”形式应急了1-2亿元，但合并后的投资集团通过“压支出、找资金、延支付”三条线并行化解，运用市场化融资手段来“补血”，缓解了资金压力。

　　贵阳轨道+公交整合，融合为贵阳市公共交通投资运营集团，覆盖交通、物业、大数据等多元业态，增强了融资能力。贵阳公交资金得到基本保障。2024 年贵阳市人大报告把轨道交通建设资本金、公交运营补贴、新型城镇化基金等打捆列入交通城建板块，总额 28.54 亿元，专款专用，按项目进度分批下达给“贵阳公交(集团)”。 贵阳公交(集团)2023 年实际补贴为 11.47 亿元，其中公交运营补贴 9.3 亿元、轨道运营补贴 2.1 亿元，当年缺口约 1.9 亿元，通过商业贷款和场站综合开发收益弥补。贵阳市所建立“项目资本金+运营补贴+场站综合开发反哺”的组合资金池，可(kě)确(què)保(bǎo)即(jí)便(biàn)当(dāng)年(nián)补(bǔ)贴(tiē)出(chū)现(xiàn)缺(quē)口(kǒu)，也(yě)可(kě)通(tōng)过(guò)集团(tuán) 23.36 亿(yì)元(yuán)未(wèi)使(shǐ)用(yòng)授(shòu)信(xìn)额(é)度(dù)和(hé)存(cún)量(liàng)土(tǔ)地(de)物(wù)业(yè)销(xiāo)售(shòu)回(huí)款(kuǎn)先(xiān)行周转。

　　洛阳公交集团100%股权划转至轨道集团，成立洛阳交通投资集团有限公司，实现“轨道+公交+航空+公路”一体化，优化了债务结构。面对公交集团的资金压力，投资集团运用“财政拨款+市场化运作”模式，充分发挥资源整合能力，通过财政拨款(2024年仅到位2亿多)+融资，维持了正常运转。

　　目前，“轨道+公交”资产重组已成为国内大城市优化国资布局、缓解债务压力、增强融资能力的有效选项。当“多主体”变成“一张资产负债表” 后，实现了“五统一”:

　　(1)统一了评级主体。由市政府出具授权，将轨道、公交、场站、TOD土地等一次性划入新公司，形成单一法律主体，可立即启动AAA评级。评级关键指标：净资产≥500亿元、EBITDA/利息覆盖倍数≥3、政府(fǔ)补(bǔ)贴(tiē)占(zhàn)收(shōu)入(rù)比(bǐ)≤30%;

　　(2)统(tǒng)一(yī)了(le)授(shòu)信(xìn)窗(chuāng)口(kǒu)。与(yǔ)国(guó)家(jiā)开(kāi)发(fā)银(yín)行(xíng)、国(guó)有(yǒu)大(dà)行(xíng)签(qiān)订(dìng)“总(zǒng)对(duì)总(zǒng)”授(shòu)信(xìn)，避(bì)免(miǎn)多(duō)家(jiā)子(zi)公(gōng)司(sī)重(zhòng)复(fù)授(shòu)信(xìn)、相(xiāng)互挤占额度;

　　(3)统一了债务期限结构。建立“短—中—长”资金池：短期(≤1年)用超短融或票据滚动;中期(3–5年)用绿色中票、公司债;长期(10年以上)用保险债权计划、REITs;

　　(4)统一了现金流归集。所有票务、广告、物业、停车、充电收入每日自动归集到总部现金管理平台，实时掌握头寸;

　　(5)统一了信息披露。按上市公司标准建立月度运营快报、季度财务快报、年度ESG报告，降低投资人尽调成本。

　　未来，大城市的公交、轨道资产重组是否会形成趋势?令人关注。

　　三、各地政府在全面推进《城市公共交通条例》的落实上，通过强化财政保障、完善政策体系，确保了公交优先发展。但具体到每家城市，到款情况却出现参差不齐的现象，反映了有近半数的政府财政压力很大。

　　十八家省会城市、计划单列市，在“优先保障公共交通财政投入”上，出现三类情况:

　　(1)足额拨款，并及时到位有济南、兰州、沈阳、成都、太原、南昌、青岛等七家公交公司。其中南昌公交财政拨款执行力相对更强一些。这与江西省政府贯彻力度密切相关。

　　江西省政府以《城市公共交通条例》为纲，明确将公共交通发展纳入法治化轨道，要求地方政府将公共交通经费纳入财政预算，并通过用地划拨、资金补贴等方式，保障基础设施建设和运营。打造了南昌、九江等地(de)的公交优先样板。2024年9月，交通运输部印发《关于印发2024年城市公共交通优先发展和绿色出行典型案例的函》，九江市因“加强资金与用地保障，促进城市公共交通高质量发展”成功入选，成为江西省首个入选的城市。

　　2024年南昌市财政局安排公共交通补贴资金6亿元用于"交(jiāo)通(tōng)强(qiáng)市(shì)"建(jiàn)设(shè)，重(zhòng)点(diǎn)支(zhī)持(chí)城(chéng)际(jì)公(gōng)交(jiāo)开(kāi)通(tōng)及(jí)常(cháng)规(guī)线(xiàn)路运(yùn)营(yíng)，资(zī)金(jīn)按(àn)项(xiàng)目(mù)进(jìn)度(dù)分(fēn)批(pī)拨付‌。

　　(2)因种种原因，拨款虽未及时到位，但一旦走完流程，资金不成问题。如杭州、南京、合肥、西安等四(sì)家(jiā)。

　　杭(háng)州(zhōu)公(gōng)交(jiāo)财(cái)政(zhèng)预(yù)算(suàn)2023年(nián)安(ān)排(pái)补(bǔ)助(zhù)资(zī)金(jīn)19个亿，实际到位10个亿。2024年财政拨款也有较大缺口。但杭州市财政将通过一系列“强化预算保障，优化支出结构，民生支出优先”举措，把公共交通纳入民生重点领域，出台一揽子统筹计划，2024年民生支出占比超75%，资金支持轨道交通、公交线网优化等项目。2025年预算草案显示，将继续加大“两新”政策投入，推动设备更新与消费升级。前三年(2023、2024、2025年)市政府拟一揽子支持50多个亿，外加公交之前出让的一块地近22个亿。这样的(de)话(huà)，22个(gè)亿加上50多个亿，将近80个亿，基本可确保杭州公交近五年(含2026、2027后两年)的资金支出。

　　南京公交23年财政补贴应收23亿，实收18亿。南京公交2024年应收财政补贴24.7亿元，实收13.52亿元。南京公交连续两年出现“应收补贴”与“实收补贴”之间的大额缺口(2023 年缺口约 5 亿元，2024 年缺口约 11.2 亿元)。市财政局主要通过“双轨并行”，边“控支”，边“找钱”，“六个动作”展神奇: 压减刚性支出;盘活存量资产 ;市区财政分担机制再调整 ;先行预拨与专项借款 ;强化绩效考核与成本规制;争取上级资金与金融工具 。一系列组合拳，“控支”节约约 5 亿元、“资产盘活”增加 4 亿元、“先行预拨+专项借款”筹集 8 亿元、“专项债+银团授信”筹集 4.7 亿元，基本覆盖了 2023-2024 两年累计的补贴缺口。

　　合肥公交财政预算安排补助资金12.9亿元，实际拨付9亿元。根据成本规制核算，2024年合肥公交运营财政补贴总额应为16.43亿元。市财政年初预算安排资金6亿元，实际(jì)拨(bō)付(fù)12.08亿(yì)元(yuán)(含(hán)运(yùn)营(yíng)补(bǔ)贴(tiē)6.76亿(yì)元(yuán)、车(chē)辆(liàng)购(gòu)置(zhì)及(jí)场(chǎng)站(zhàn)建(jiàn)设(shè)补(bǔ)贴(tiē)5.32亿(yì)元(yuán))，补(bǔ)贴(tiē)资(zī)金(jīn)到(dào)位(wèi)率(lǜ)73.52%。对(duì)于(yú)剩(shèng)余(yú)4.35亿(yì)元(yuán)资(zī)金(jīn)缺(quē)口(kǒu)，通(tōng)过(guò)申(shēn)请(qǐng)流(liú)动(dòng)资(zī)金(jīn)贷(dài)款(kuǎn)方(fāng)式(shì)予(yǔ)以(yǐ)缓(huǎn)解(jiě)，相(xiāng)关贷(dài)款(kuǎn)本(běn)息(xi)偿(cháng)付责任，均由市财政全额承担。

　　西安公交2024年财政拨款的主体部分已于年内完成，但陕西省对新能源公交车更新按每车8万元、电池更换每车4.2万元的标准补贴，受全省一般公共预算收入短收147.4亿元的影响，部分专项拨付进度延迟，新能源车补贴等专项存在跨年度结算，剩余资(zī)金(jīn)预(yù)计(jì)在(zài)2025年(nián)审(shěn)计(jì)后(hòu)完(wán)成(chéng)拨(bō)付(fù)。

　　(3)哈(hā)尔(ěr)滨(bīn)、武(wǔ)汉(hàn)、厦门、福州、乌鲁木齐、银川、长沙等七家，遇到市政府的财政压力瓶颈，财政难坎很难跨越。

　　哈尔滨公交(jiāo)2023年财政拨款总数是4.14亿。2024年基数差不多，但目前银行贷款7亿多。当期运营补贴活得去。只是历史上的负债和(hé)更(gèng)新(xīn)车(chē)辆(liàng)资(zī)金(jīn)，暂(zàn)无(wú)着(zhe)落(luò)。

　　乌(wū)鲁(lǔ)木(mù)齐(qí)公(gōng)交(jiāo)2024年(nián)财(cái)政(zhèng)拨(bō)付(fù)缺(quē)口(kǒu)也(yě)较(jiào)突(tū)出(chū)：乌(wū)鲁(lǔ)木(mù)齐(qí)市(shì)公(gōng)交(jiāo)集团(tuán)(含(hán)BRT)应(yīng)补(bǔ)贴(tiē)7亿元(计划数)，实际收到1.63亿元，欠付5.37亿元;乌鲁木齐市公交珍宝巴士应补贴2.29亿(计划数)，实际到位0.51个亿。欠拨付1.78亿。

　　长沙公交2023年按成本规制政策应补12亿左右，当年实际到位财政补贴5.2亿元。2024年应收12.6亿，实际收到地方财政补贴资金8.9亿元，含省1.69亿。

　　武汉、银川、厦门和福州等，也都遇到年度拨款不足的财政困境

　　四、经济强省江苏的五家地级市公交，得益于政府强有力的政策保障和财政支持，喜大于忧;四川省内江市公交属民营企业，政府的支持力度具标杆意义。

　　江苏省政府通过明确财政预算保障、建立科学合理的财政补贴机制、实施专项补贴与税费优惠政策(cè)、强(qiáng)化(huà)成(chéng)本(běn)规(guī)制(zhì)与(yǔ)审(shěn)计(jì)考(kǎo)核(hé)，以(yǐ)及(jí)拓(tà)宽(kuān)资(zī)金(jīn)筹(chóu)措渠道等多种方式，全面落实《城市公共交通条例》中关于财政保障的条款，确保地级市公交的可持续发展。

　　苏州(20亿)、无锡(近8亿)、宿迁(2.24亿)、泰州(1.2亿)等四家公交，财政拨款都是如期足额到位。

　　盐城公交2024年应预拨4.32亿元，已拨付3.15亿元，差额1.17亿元。盐城市交通投资建设控股集团通过市场化融资模式，有效缓解了公交资金压力。

　　四川省内江市政府出台的《内江市中心城区城市公共交通运营补贴管理办法》明确，对城市公交企业执行政府“七免两减”优惠政策而减少的收入，实行据实补贴，扣除公益性支出补贴后，对城市公交运营亏损财政补贴85%，公交企业承担15%。公交补贴自从纳入财政预算，按月拨付。目前虽说还有历史欠款三千多万，也在想办法解决中!

　　综合来看，各地政府支持力度都很大，尽力了。面临着“心有余而力不足”的财政挑战。即便是超大城市如上海，都在努力通过“降本增效”，力争在今明两年，年均节约财政补贴 8% 左右。(图片来自网络)